以農為壑的營建剩餘土石方
營建剩餘土石方遭隨意棄置已是長年以來亂象，近年更因政府大興土木、產業大幅擴張而更趨嚴重。根據統計，2016-2022六年之間，營建剩餘土石方產出量增加了1.75倍，從2016年的2405萬方，於2021年飆到近十餘年來新高的4356萬方，2022年則仍有4216萬方的高量產出。如此高量的產出，加上鬆散的管制以及甜美的暴利，讓不肖業者爭相投入，以身試法。
這麼大量的剩餘土石方，主要產自人口密集、高度都市化甚至工業化的六都。以六都言，2016-2022成長率最高者依序為台南（117.47％）、桃園（114.26％）、台中（112.57％）、台北（66.77％）、高雄（52.48％）、新北（45.93％）；產生量增加最多者依序為桃園（+456萬方）、台中（+370萬方）、新北（+249萬方）、台北（+215萬方）、高雄（+150萬方）、台南（+108萬方）。這些來自城市的土石方，卻被運到偏鄉農地回填，常常會影響灌溉、排水及地下水涵養，甚至夾帶廢棄物，嚴重影響我國糧食生產與食品安全，削弱在地社區面對洪氾威脅的韌性。
據「報導者」從「國土利用監測整合資訊網」變異點監測成果所整理資料，近年來「傾倒廢棄物、土」、「（非法）處理廢棄物」、「（非法）堆積土石」等三種違法行為均一路飆升，2019年發現這三種類型的國土變異點數量為606件，2021年時增加到1458件，短短三年即暴增2.5倍，平均每天就有4件國土變異，可見非法行為之猖狂。
而當民眾舉報這類非法行為時，到場的環保局人員通常只要看到表土是剩餘土石方，就直接引用過去行政院及環保署的函釋，將之認定為有用資源而非廢棄物，頂多依《都市計畫法》或《區域計畫法》等國土法規要求恢復原狀；除非有「致污染環境者」(如明顯夾雜廢棄物者)，才會視為廢棄物，依《廢棄物清理法》裁處。由於處分輕微，遠不及其不法利得，因此不法者有恃無恐，更甚者把廢土當成填埋其他廢棄物的掩體，賭環保稽查人員大多不會開挖確認（也確實如此），大賺廢棄物與廢土的雙重處理費，拿到錢就找個地方亂倒了事。
營建剩餘土石方若能好好利用，的確是有用資源，但目前管理方式，卻讓資源形同廢棄物。目前剩餘土石方管理，在中央只有政策方案，沒有法律管制，主責的國土署只要求各縣市政府自訂自治條例，於是各縣市管理嚴謹度不一。即使是更有資源利用價值的礦物、砂石，其開採、流向，都有中央位階的法律在管控，獨獨營建活動（包括挖除工程、建築拆除工程或裝修工程）附帶產生、更有可能被隨意棄置的剩餘土石方，卻無強而有力的中央法制，實在說不過去。
希望內政部早日將《營建剩餘土石方處理方案》法制化的聲音，過去即不絕如縷，然而年復一年，內政部仍不動如山；即使內政部提出草案送到立院，也不知何年何月才能完成立法。然而，檢視既有中央法律管制範疇，剩餘土石方不見得是化外之物，只要跨部會通力合作，即能在短期內制定有法律效力、全國一體適用的管理辦法。以下將詳加說明此構想。
B5與B7類應視為廢棄物 納入廢棄物相關法規中管制 並透過建照與拆照總量管制
營建剩餘土石方目前分為七類（B1-B7），其中B2類又細分三類，如表一。這七大類中，B5類為來自拆除工程的磚塊或混凝土塊、B7類為來自連續壁工程的皂土，這兩類儘管有類似石方或土方的效用，但本質與天然土石方有所不同：前者為含有天然土石及其他成份並經高溫燒結過程形成的建材；後者為添加皂土或其他穩定液形成的爛泥，且產生時其效用已有所減失，須進一步加工處理方能具有一定效用及市場價值，且其再生後的效用與原效用已有所不同。依照廢清法對廢棄物的判定原則之一：「減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者」，為廢棄物；故B5與B7類依法實應視為可再利用的廢棄物，應從剩餘土石方中除名，納入廢棄物相關法規中管制，包括目前的《廢棄物清理法》與《資源回收再利用法》，或擬議中的《資源循環促進法》草案，都有（或應有）授權制定其再利用管理方式。
依照2022年統計數據，剩餘土石方產生量共4,216萬方，其中B5類（219萬方）與B7類（196萬方），兩者共佔9.83％，約總量一成，是B1-B7類中處理費最高者（為負市值），因此這兩類被隨意棄置的風險最高，若被棄置到農地中，對農作的妨礙也是最高。若能納入廢棄物相關法規管制，其較嚴厲的罰則將能更有力地遏止這兩類廢棄物的非法棄置行為。
另外，除了嚴刑峻法嗣後，更應盤點其再利用管道的涵容量，透過建照與拆照進行總量管制；同時透過其再利用管理方式的制定，提昇業界處理技術水準，進而提高其再生粒料的價值，成為更有市場需求的骨材，有效達到取代天然骨材的目的。
| 類別 | 石方 | 土方 | 類土方 | 類石方 | |||||
| 剩餘土石方代碼 | B1 | B2-1 | B2-2 | B2-3 | B3 | B4 | B6 | B7 | B5 |
| 類別 | 岩塊、礫石、碎石或沙 | 土壤與砂石混合物（土壤體積比<30%） | 土壤與砂石混合物（土壤體積比30-50%） | 土壤與砂石混合物（土壤體積比>50%） | 粉土質土壤 (沉泥) | 黏土質土壤 | 淤泥或含水量大於 30%之土壤 | 連續壁產生之皂土 | 磚塊或混凝土塊 |
| 平均收購費（元/m3） | 214 | 252 | 140 | ||||||
| 平均處理費（元/m3） | 330 | 456 | 507 | 511 | 547 | 563 | 756 | ||
| 2022年產生量（m3） | 1,330,402 | 11,848,105 | 3,119,980 | 17,061,233 | 1,282,795 | 1,864,886 | 1,508,746 | 1,956,553 | 2,189,390 |
| 佔比 | 3.16% | 28.10% | 7.40% | 40.47% | 3.04% | 4.42% | 3.58% | 4.64％ | 5.19% |
土方雖有價值 卻供過於求 應總量管制避免廢土流竄亂象
其餘五大類剩餘土石方，與天然土石方無異，只是並非特定開採，而是挖除工程或清淤工程所附帶產生的副產物。其中較有工程利用價值的砂石（B1）或混雜部份土方的砂石（B2-1; B2-2）可變賣，故流向較無問題，此部份2022年產生量為1630萬方，僅佔所有剩餘土石方的38.66％，還不到一半。
其餘夾雜砂石的土壤（B2-3）、粉土（B3）、黏土（B4）及淤泥（B6），2022年產生量高達2172萬方，佔所有剩餘土石方的51.51％；雖然也是天然土方資源，但由於工程利用價值低，因此供過於求，其市值也是負的，而常常成為掩護B5類或其他廢棄物非法回填農地的幫凶。
土方若無污染，當然可用於農業或園藝，如土壤改良、補充農地流失土壤、育苗綠化、填補低窪地或下陷地；但據農業部表示，這類需求其實並不高（而且各種作物所適合土質不一，即使有需求，也不能亂填）。故除了擴增其暫置場所，擴大其去化管道，營建挖除土方也應進行總量管制，才能避免廢土流竄的亂象。
挖除土石方應納入《土石採取法》進行總量與流向管制
經盤點中央既有法規，我們認為挖除土石方既然與天然土石無異，就應納入《土石採取法》進行管制。
《土石採取法》重點管制對象雖然是特地開採的土石，但其實對於營建挖除土石方並非完全不理不睬。根據《土石採取法》第三條第一項，土石採取應依該法取得許可，但排除六款情形，包括第二款的「實施整地與工程就地取材」的土石方，而挖除土石方即符合這款定義的情形。
復依據該法第三條第二項，不用取得土石採取許可的土石方，其採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關經濟部（地礦中心）定之。如能根據這條法律的授權來管理挖除土石方，即可以目前內政部國土管理署的《剩餘土石方處理方案》為骨幹，制定營建挖除土石方的管理辦法，不用特別立法；同時該條授權針對挖除土石方數量進行管理，也提供總量管制的法源。
然經濟部根據《土石採取法》第三條第二項授權制定的《採取土石免申辦土石採取許可管理辦法》，針對「實施整地與工程就地取材」、年產生量將近四千萬方的挖除土石方，只有一條規定：「依本法第三條第一項但書第二款規定實施整地與工程就地取材者，實施地點及面積範圍，以經各該目的事業主管機關核准者為限，有土石外運者，亦同。」規範顯然相當不足，一句話把權責丟給中央與地方主責營建的目的事業主管機關之後，連申請核准時要提交什麼文件、交代什麼事項，核准時要依據什麼樣的原則、需要什麼樣的考量，完全沒有提，有訂等於沒訂。
經濟部制定管理辦法 中央與地方營建機關負責執法 不法移送環保或檢調單位
我們了解經濟部（地礦中心）不願攬事的心態，但既然身為《土石採取法》中央主管機關，應依權責好好扮演起挖除土石方管理辦法制定的角色。而且管理辦法內容可會商中央目的事業主管機關（內政部國土署），得以現成的《剩餘土石方處理方案》為骨架，苦無專法好好管理剩餘土石方的國土署當樂於配合提供管理辦法內容，因此經濟部也不會攬上太多事務，而且還可以於管理辦法中要求中央與地方的營建目的事業主管機關好好執法，負起挖除土石方總量管制與流向控管的職責。
因此，管理辦法內容應包括要求營建工程承造人向地方營建主管機關申請建照或拆照時，應檢附包括「剩餘土石方處理計畫」的施工計畫說明書，事後若有違反管理辦法者，除可取消其建照或拆照，非法棄置的廢土也應依現行《廢棄物清理法》（或未來《資源循環促進法》）定義直接視為廢棄物，在由地方營建主管機關調查完其非法棄置地點、數量以及是否底下有廢棄物後，移送環保機關或檢調機關依法懲處。如此透過《土石採取法》第三條的管理辦法，結合《建築法》的拆建照及現行《廢棄物清理法》的罰則，抑制挖除土石方流竄亂象。
土石方應當作國有資源來管理 指定其流向 避免被隨意棄置
但仍應有突破性的、不同於現行的管理機制，才能自始避免挖除土石方流竄，不讓相關主管機關人員忙著抓人抓車、開罰懲處。要達到這目的，就應更進一步，把土石當作國有資源，指定挖除土石方的流向。
根據《土石採取法》對土石的定義：「土石是指礦業法第三條所列各礦以外之土、砂、礫及石等天然資源。」而該法之中央主管機關為經濟部，水域土石由水利署負責管理，陸域土石由「地質調查與礦物管理中心」（過去的礦物局，下簡稱地礦中心）負責管理，可見土石是一種不在《礦業法》管轄範圍內的一種礦物，才會由地礦中心負責管理。而依照《礦業法》，只要位於我國領域範圍內之礦，均為國有；那土石是否也應比照這樣的原則，視為國有資源？
土石就其本質，不只是一種可承載建築、當作工程粒料的有限資源，也具備公共性，可提供農作物生長、生物棲息、涵養水源、固碳等攸關公共福祉的服務，視為國有，並不為過；而就其目前管理方式而言，隱約也已被當作國有：因為不論是刻意開採或因為營建挖除工程而產生，不論位於公、私有地，其採取行為皆須經政府許可或核可，不得任意開採；目前陸砂就被禁止開採。即使取得土石採取許可證，也要依許可採取量向政府繳交一筆環境維護費，因為其開採行為將影響環境生態、水土保持與交通運輸等公共利益。另如農地，其整地土石方以現地挖填平衡為原則，不得外運。
由此可見，即使土石位於私有地，也並非持有地主可任意開採使用的私有財；更何況，其他有價礦物都被當作國有資源，有何理由可把同樣是上天賦予、也是極具效用與價值的土石資源，排除在外？
只是《土石採取法》這種隱約把土石當作國有資源在管理的原則，還僅限於採取行為本身，未涵蓋到其後續流向，畢竟其重點在於特地開採、具備經濟價值的土石，不會有被隨意棄置的非法流向問題，現行條文中未多加著墨，可以理解。不過經濟部別忘了砂石場洗選後產出的粒徑極細、難以當成粒料使用的水尾土，也是農地非法回填土的亂源之一，故也應就這部份以及非刻意開採的挖除土石方，加強流向管理。如能明確地把土石當作是國有資源（修法或解釋），並把這樣的原則，從開採行為的管理進一步延伸到開採後的流向管制，那麼對於砂石場水尾土與非特地開採的挖除土石方，將大有幫助。
如能把土石當作國有資源，那麼就能在挖除土石方的管理辦法中，責令各縣市（或分北中南東四區）設置公有土資場（但不收B5類與B7類），要求所有挖除土石方，只能付費送到公有土資場，不能流向他方，如此可避免既有私人土資場配合開假聯單、過門而不入的亂象；而管理砂石場的辦法，也應建立類似的機制，來管理砂石場水尾土的流向。而私人土資場，只能在國土署或各縣市營建機關派員駐場監督情況下（仍須避免其非法收取廢棄物混拌），向公有土資場購買土石方進行篩分處理與變賣，其土石方料源既然付費取得，而非收取處理費，就無動機為賺取不當利得拿去亂丟。而其若有料源，只要好好處理，生計無虞，不會因為挖除土石方國有化而斷炊，當不致強力反對營建土石方國有化。
建立農用土方銀行 由政府免費提供農民適合之土方
若能設置由公家管理的公有土資場，剩餘土石方被混拌廢棄物的可能性將大幅減低，其後續若流向農地，安全性將提高。不過，農民若有填土需求，該填哪種土壤，要填多少量，須視作物種類而訂，也須考量在地條件，是件相當專業的事，不應讓農民自行找土；再者，農民向地方政府提出農地填土申請案時，負責審查的農業局人員，可能也無相關專業素養。
而且，所謂「道高一尺、魔高一丈」，即使將土石視為國有資源，指定其只能流向公有土資場，在公有土資場仍須向土石方挖除者收費情形下，恐仍無法完全阻斷為貪圖不法利益而非法回填農地的情形，雖然這種情形可能大幅降低：目前有許多掮客，向農民說有低價、免費、甚至可收費的土壤可供其農地使用，一旦農民被蠱惑答應了，不久其農地就被填起大量來路不明的廢土，包括顯然不利於作物種植的砂石場水尾土、淤泥或連續壁皂土，或混雜廢棄物、磚瓦混凝土塊的土壤，且被填到跟馬路一樣高，高於灌溉溝渠，已經無法再做水田，下場可能是違章工廠或民宿。
故農委會不應一直坐視農地被不法回填而流失的情形，光是於《農業發展條例施行細則》規定農地「填土土質應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方、廢棄物或其他不適合種植農作物之物質」，顯然遠遠不足，應積極擔起責任，出面輔導各縣市（或於北中南東四區）成立「不開放收受土方」的農用土方銀行，土方來源由農用土方銀行派遣兼具土壤與農作專業的人員，主動到公有土資場挑選適合農作物生長的乾淨土方，並專車運回農用土方銀行，依土方特性分門別類存放。農用土方銀行的運作經費，則由公有土資場從其收入撥出部份資金支應。
有了農用土方銀行，農委會可制定辦法，要求有填土需求的農民，土方只能由農用土方銀行提供，不能來自其他來源；但同時告知農民，農用土方銀行可免費評估及提供適合土質與數量的土方！如此才能將農地成為來路不明的營建廢土與砂石場水尾土非法回填之地的途徑切斷，保障農地農用與糧食安全。